LA R E P U B B L I C A I T A L I A N A
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 327 del 2023, proposto dalla Aedis soc. coop. onlus, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e
difesa dagli avvocati Fabio Balducci Romano e Paola Chialchia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro il Comune di Udine, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giangiacomo Martinuzzi e Claudia Micelli,
con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l'annullamento
- dell’ordinanza comunale prot. n. 14226/2023 del 4 ottobre 2023;
- del presupposto parere del Servizio Edilizia Privata del Comune di Udine prot. n. 15606/2023 del 3 ottobre 2023;
- dell’ordinanza comunale prot. n. 122765/2023 del 25 agosto 2023;
- di ogni altro atto presupposto, consequenziale, antecedente o susseguente, e N. 00327/2023 REG.RIC. comunque connesso.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Udine;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2023 il dott. Daniele Busico e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;
1. Con ricorso notificato il 17 ottobre 2023 e depositato il giorno successivo la società ricorrente, che svolge attività di gestione di comunità educativo assistenziali in cui sono ospitati minori stranieri non accompagnati o bisognosi di assistenza e ospitalità, ha impugnato il provvedimento in epigrafe col quale il Comune di Udine ha disposto la revoca dell’autorizzazione al funzionamento rilasciata alla Comunità
educativo assistenziale sita nel predetto comune in viale XXIII Marzo 1848, n. 31.
La revoca è stata disposta sul rilievo del mancato adempimento delle prescrizioni impartite con le due precedenti ordinanze comunali del primo febbraio 2023 e del 25 agosto 2023. In particolare sono state rilevare alcune carenze o inadeguatezze di alcuni documenti in precedenza richiesti (quali la dichiarazione di rispondenza dell’impianto elettrico, la documentazione relativa all’impianto termo-sanitario, la
documentazione relativa alla prevenzione incendi, la valenza del piano d’evacuazione, la prova documentale del ripristino delle condizioni di decoro e igienico-sanitarie).
2. La ricorrente ha dedotto le seguenti censure: 1) violazione dell’art. 14 del D.Pres. Regione del 7 dicembre 2022 n. 158, incompetenza, eccesso di potere di per irragionevolezza, violazione del principio del contraddittorio procedimentale e
carente istruttoria; 2) violazione dell’art. 16 della l.r. n. 19/2009 e dell’art. 4 del d.Pres.Reg. n. 18/2012, violazione del diritto di difesa, eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca, illogicità ed incongruenza tra motivazione e
N. 00327/2023 REG.RIC. dispositivo; violazione del principio di proporzionalità, motivazione insufficiente e incongrua; 3) eccesso di potere per manifesta irragionevolezza, disparità di
trattamento e sviamento.
3. Il Comune si è costituito in giudizio in resistenza al ricorso.
4. Alla camera di consiglio del giorno 8 novembre 2023 la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso alle parti ai sensi dell’art. 60 cod.proc.amm..
5. Il ricorso è fondato.
5.1. Occorre preliminarmente respingere l’eccezione di improcedibilità formulata dalla difesa comunale sul rilievo della sopravvenuta carenza d’interesse; la ricorrente conserva l’interesse attuale e concreto alla decisione del presente ricorso atteso che il temporaneo allontanamento degli ospiti della struttura (come documentato dall’Amministrazione comunale) non dimostra in maniera univoca la definitiva volontà della ricorrente di dismettere in toto l’attività della Comunità educativo assistenziale per cui è causa.
5.2. Anche l’eccezione di inammissibilità dell’intero ricorso per acquiescenza a quanto disposto con la nota comunale del 14 febbraio 2023 è infondata, perché il contenuto dispositivo dell’ordinanza del 4 ottobre 2023 ha portata affatto diversa,
né la ricorrente ha posto in essere comportamenti materiali incompatibili con la contestazione del provvedimento in esame.
5.3. Può quindi passarsi all’esame del merito delle censure proposte.
L’art. 14 del d.Pres.Reg. del 7 dicembre 2022, n. 0158/Pres prevede quanto segue.
“L’attività di vigilanza e di controllo in materia di autorizzazioni è svolta dai Comuni con il supporto del Servizio sociale dei Comuni per la valutazione dei requisiti organizzativi e gestionali, di personale e di standard assistenziale e
dell’Azienda sanitaria territorialmente competente per gli aspetti relativi ai requisiti igienico-sanitari.
2. La vigilanza si estende anche alla verifica della permanenza dei requisiti professionali degli operatori, nonché al rispetto dei contratti collettivi nazionali di lavoro e su ogni altro aspetto che incide sull’erogazione del servizio. N. 00327/2023 REG.RIC.
3. La vigilanza si esercita almeno ogni tre anni e in ogni caso se ne ravveda la necessità oppure a seguito di specifiche segnalazioni.
4. A seguito di ogni ispezione viene redatto verbale con una descrizione sommaria dei riscontri effettuati, sottoscritto dal responsabile dell’ente che ha svolto i controlli e dal responsabile del servizio o della struttura autorizzata, che può farvi constare le sue osservazioni.
5. Qualora nel corso dei controlli siano riscontrate gravi inosservanze, carenze, difformità nei requisiti previsti per l’autorizzazione al funzionamento, il Comune ordina con provvedimento immediatamente esecutivo al titolare dell’autorizzazione di rimuovere le irregolarità rilevate, indicando le necessarie prescrizioni e il termine per l’adeguamento alle stesse.
6. In caso di mancato adeguamento alle prescrizioni entro il termine assegnato, il Comune dispone la revoca dell’autorizzazione.
7. Il provvedimento di revoca dell’autorizzazione è notificato all’interessato ed è contestualmente comunicato alla Direzione centrale della Regione competente in materia di politiche sociali e sociosanitarie, al Servizio sociale dei Comuni e
all’Azienda sanitaria competenti per territorio.
8. Non può essere rilasciata nuova autorizzazione al medesimo soggetto nei tre anni successivi alla revoca.
9. In caso di revoca dell’autorizzazione, il Servizio sociale dei Comuni e l’Azienda sanitaria competenti, individuano le modalità atte a garantire che il servizio a favore delle persone non sia interrotto, anche mediante la collocazione temporanea
dei soggetti ospitati in altra struttura idonea, regolarmente autorizzata. Qualora la ricollocazione temporanea avvenga presso una struttura avente sede in un altro ambito territoriale, le spese di ricovero o del servizio restano a carico degli enti originariamente competenti.
10. La revoca dell’autorizzazione comporta automaticamente la revoca dell’accreditamento”. N. 00327/2023 REG.RIC.
6. La ricorrente ha dedotto in prima battuta l’incompetenza comunale sul rilievo che l’ordinanza è stata emessa senza alcuna partecipazione dell’Azienda sanitaria, unica autorità competente a rilevare irregolarità di ordine igienico-sanitario.
La censura è infondata perché il potere di revoca dell’autorizzazione è espressamente attribuito al Comune, mentre l’azienda sanitaria ha mera funzione di supporto (istruttorio e valutativo): può essere consultata per i profili di competenza, ove precise e specifiche competenze tecniche siano ritenute necessarie e non prescindibili dall’Amministrazione procedente.
6.1. La ricorrente ha pure dedotto che le disposizioni regionali imponevano al Comune di indicare le necessarie prescrizioni per rimuovere le gravi violazioni:
l’ordinanza impugnata invece non avrebbe indicato quali lavori sarebbero stati necessari, rinviando a precedenti atti che tuttavia impartivano indicazioni del tutto generiche.
La censura è infondata, essendo state chiarite dal Comune, già con l’ordinanza del 25 agosto 2023, le precise contestazioni mosse alla ricorrente e consistenti nella carente dimostrazione: a) della conformità degli impianti tecnologici (elettrico e termo sanitario) e del rispetto delle prescrizioni di prevenzione incendi di cui al verbale del 14 febbraio 2023; b) del ripristino delle condizioni mediante attestazione delle ditte intervenute di cui alla Ordinanza del Comune di Udine
notificata in data primo febbraio 2023.
6.2. Le censure di genericità che in effetti la ricorrente sembra muovere al provvedimento oggi impugnato, si appuntano in realtà sul contenuto dell’ordinanza del primo febbraio 2023 (che imponeva il ripristino delle corrette condizioni
igienico sanitarie, di sicurezza e decoro della comunità educativo assistenziale di viale XXIII Marzo 1848 n. 31, eliminando tutte le irregolarità rilevate indicate nel verbale di ispezione del Comando Carabinieri Tutela della Salute Nas di Udine) rispetto alla quale però la ricorrente ha rinunciato all’impugnativa (cfr. la sentenza di questo T.A.R. n. 56/2023), manifestando di aver ben compreso e in parte già attuato le prescrizioni impartite. N. 00327/2023 REG.RIC.
D’altra parte la ricorrente nella propria nota del 10 settembre 2023 non ha contestato affatto la genericità delle prescrizioni comunali, provvedendo a trasmettere la documentazione richiesta e a fornire precisi riscontri.
6.3. Sulla base delle precedenti considerazioni, anche la censura di carenza dell’istruttoria in ragione della mancanza di un sopralluogo di verifica delle irregolarità è infondata, atteso che l’Amministrazione comunale ha effettuato un primo sopralluogo il 24 agosto 2023 e, poi, ha disposto la revoca, si ripete, sulla base di specifiche e ben individuate carenze documentali, rispetto alle quali un nuovo sopralluogo non avrebbe apportato alcun apporto istruttorio.
6.4. Il primo motivo di ricorso è quindi complessivamente infondato.
7. Col secondo motivo la ricorrente ha dedotto l’illegittimità dell’ordinanza impugnata perché non motivata da gravi ragioni idonee a giustificare la necessità di un provvedimento di revoca dell’autorizzazione.
7.1. Il motivo è fondato, sotto il duplice profilo della violazione del “diritto di difesa” e del deficit istruttorio e motivazionale.
7.2. Infatti, con la propria nota del 10 settembre 2023 la ricorrente ha fornito un primo riscontro formale in risposta alle richieste dell’ordinanza comunale del 25 agosto 2023 e, in particolare:
a) ha provveduto nell’immediatezza e senza ritardo al ripristino del previsto numero massimo di ospiti;
b) ha trasmesso una serie di documenti relativi agli impianti;
c) ha fornito alcune precisazioni sulle ulteriori carenze indicate.
Rispetto a tali adempimenti - pur iniziali e potenzialmente incompleti - il Comune ha adottato il provvedimento di revoca dell’autorizzazione, senza ulteriori passaggi procedimentali in contraddittorio o puntuali approfondimenti istruttori delle
deduzioni della ricorrente.
7.3. In particolare, nella propria nota del 10 settembre 2023 la ricorrente ha chiarito che le varie certificazioni degli impianti tecnologici erano già nella disponibilità del N. 00327/2023 REG.RIC. Comune, in quanto erano già state allegate alla richiesta di rilascio dell’autorizzazione ottenuta.
Il rilievo comunale dell’inadeguatezza della documentazione trasmessa - affermato aprioristicamente nel provvedimento di revoca dell’autorizzazione - non è stato oggetto di contraddittorio procedimentale che, invece, doveva essere stimolato nel pieno rispetto delle garanzie procedimentali.
L’assunto comunale per il quale la documentazione trasmessa non era tout court più attuale perché precedente ad alcuni interventi di manutenzione ordinaria, risulta apodittico e generico, fondato su di un ragionamento presuntivo e comunque privo di adeguato approfondimento istruttorio e motivazionale.
7.4. Quanto alle carenze documentali relative all’impiantistica termosanitaria, la ricorrente ha chiarito al Comune di non essere in possesso della relativa documentazione, trattandosi di impianto condominiale. Su questo punto l’Amministrazione è rimasta del tutto inerte e silente, pur avendo ricevuto dalla
ricorrente la precisa indicazione che la relativa documentazione poteva essere richiesta direttamente all’amministrazione di condominio del complesso residenziale.
7.5. Quanto alla documentazione relativa alle prescrizioni per la prevenzione degli incendi, le notazioni comunali sono generiche e non motivano a sufficienza circa l’attuale inadeguatezza della documentazione trasmessa. Il Comune sembra rilevare l’assenza di specifici chiarimenti in effetti mai espressamente richiesti alla ricorrente nel corso del procedimento, venendo con ciò ancora una volta meno al
rispetto del contraddittorio procedimentale.
7.6. Quanto agli interventi di ripristino della salubrità degli ambienti occorre da subito precisare che il Comune non ha contestato il mancato effettivo adeguamento dei locali, ma soltanto la mancata trasmissione della documentazione relativa ai lavori effettuati.
Sul punto, però, la ricorrente ha dedotto – senza essere ex adverso contestata - di aver eseguito i lavori in economia, potendo contare sull’impiego di personale N. 00327/2023 REG.RIC. interno specializzato all’esecuzione di interventi di natura edile. Cosicché– in assenza di interventi edili significativi – non è implausibile che dei lavori
(pacificamente eseguiti in edilizia libera) non esista alcuna specifica documentazione: la circostanza, pur dedotta dalla ricorrente nel corso del procedimento, non è stata neppure presa in considerazione dal Comune che si è limitato a registrare la semplice carenza documentale.
7.7. Quanto allo specifico punto relativo alla realizzazione del locale dispensa, la parte ricorrente ha dedotto di aver eseguito alcuni semplici e limitati interventi di ordinaria manutenzione, tra cui la tinteggiatura dei locali e la sostituzione di porte
ed arredi: è contestato in radice l’assunto comunale – mai sottoposto a contraddittorio procedimentale – di creazione di un nuovo vano e di modificazione degli impianti esistenti.
7.8. In definitiva, alla luce delle suesposte considerazioni, il provvedimento impugnato è illegittimo sotto il profilo della violazione del contraddittorio procedimentale e risulta altresì viziato di eccesso di potere per carenza di istruttoria
e di motivazione, proprio alla luce delle deduzioni della ricorrente che nel corso del procedimento non sono state adeguatamente prese in considerazione dall’Amministrazione. È risultata quindi carente da parte comunale la dimostrazione della sussistenza dei presupposti per disporre la revoca
dell’autorizzazione (gravi inosservanze, carenze, difformità nei requisiti previsti per l’autorizzazione al funzionamento).
8. In conclusione, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, l’ordinanza del Comune di Udine prot. n. 14226/2023 del 4 ottobre 2023 deve essere annullata.
Il terzo motivo, col quale la ricorrente ha dedotto l’eccesso di potere sul rilievo del mancato rispetto degli accordi informali assunti dalle parti all’incontro in Prefettura del 25 agosto 2023, resta assorbito. Le spese di lite, per la natura del vizio riscontrato e la novità della questioni esaminate, devono essere compensate. N. 00327/2023 REG.RIC.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’ordinanza del Comune di Udine prot. n. 14226/2023 del 4 ottobre 2023.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 8 novembre 2023 con l'intervento dei magistrati:
Carlo Modica de Mohac, Presidente
Manuela Sinigoi, Consigliere
Daniele Busico, Referendario, Estensore
L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
Daniele Busico Carlo Modica de Mohac
IL SEGRETARIO